Aide d’urgence à la liquidité: un nouveau souffle ou un baiser de la mort?

L’Eurosystème, dirigé par la Banque centrale européenne (BCE), fournit des liquidités aux banques et, par leur intermédiaire, à l’ensemble de l’économie, via cinq canaux. L’une, la facilité de prêt marginal, a toujours été petite et a pratiquement disparu depuis 2008, lorsque la BCE a considérablement augmenté la taille de ses opérations. Deux des quatre autres canaux, les opérations de refinancement (opérations principales de refinancement, opérations de refinancement à plus long terme, opérations de refinancement ciblées à plus long terme) et diverses formes d’assouplissement quantitatif (y compris le programme élargi d’achat d’actifs et le programme d’achat d’urgence en cas de pandémie), sont décidés par le BCE et déterminer l’orientation de la politique monétaire. La BCE contrôle étroitement les deux autres, bien qu’ils soient mis en œuvre par les banques centrales nationales (les investissements des banques centrales nationales et l’aide d’urgence en matière de liquidité) et n’ont pas d’impact macroéconomique significatif au niveau de la zone euro.

L’assistance de liquidité d’urgence (ELA) a attiré moins d’attention que les autres canaux. Cela est cohérent avec son impact macroéconomique insignifiant sur la zone euro, mais contraste avec son importance pour les développements bancaires et pour le sort de certains pays de la zone euro qui ont connu des flux d’ELA importants par rapport à la taille de leurs économies. Dans ce billet, nous voulons faire la lumière sur cet enfant négligé de la famille Eurosystème.

Commençons par le nom, dans lequel le mot «urgence» est prédominant. Cela suggère immédiatement une salle d’urgence de l’hôpital. Lorsqu’une personne blessée est transportée à l’hôpital, on espère que la blessure pourra être traitée et que la vie normale du patient pourra reprendre. Cependant, une issue fatale ne peut être exclue. La probabilité d’une issue fatale dépendra de la gravité des blessures ainsi que du traitement reçu aux urgences.

Il existe une situation analogue lorsque les banques reçoivent une aide d’urgence en matière de liquidité de la part d’une banque centrale nationale de l’Eurosystème. Nous nous intéressons au pourcentage de banques qui se rétablissent après un traitement dans la salle d’urgence de l’Eurosystème et au rôle joué dans la détermination de leur sort en fonction de leur état avant l’application de l’ELA.

Répondre à ces questions n’est pas facile. La BCE ne publie pas d’informations sur les opérations ELA et les banques centrales nationales (BCN) affichent des degrés de transparence variables (par exemple, la Banque centrale de Chypre a été très ouverte, tandis que la Banca d’Italia et le Banco de Portugal ont été assez opaques) . En outre, les BCN peuvent modifier au fil du temps les informations qu’elles publient. S’il existe de bonnes raisons de ne pas communiquer les opérations ELA lorsqu’elles sont en cours, aucune justification ne semble exister pour ne pas communiquer les informations historiques sur ELA, après un laps de temps adéquat. Nous avons effectué une recherche minutieuse de preuves sur l’ELA, mais pensons qu’il est peu probable que nous ayons identifié tous les cas parce que les informations historiques sont si aléatoires (voir l’annexe 2). L’Eurosystème, qui se vante souvent de sa transparence, devrait faire mieux dans ce domaine.

Ce que nous savons sur ELA

Un bref examen de la documentation de la Banque centrale européenne[1] montre que les règles ELA sont devenues plus détaillées au fil du temps: la règle de 2013 se compose de deux pages tandis que les versions 2017 et 2020 couvrent toutes deux sept pages. Les bases, et sans doute la procédure prévalant avant la codification de l’ELA en 2013, sont cependant les mêmes:

1. Toutes les responsabilités, tous les coûts et tous les risques sont à la charge de la BCN concernée;
2. La BCE exige des informations de plus en plus détaillées de la BCN qui accorde l’ELA et de la banque qui la reçoit, également pour évaluer l’exigence selon laquelle la banque doit être uniquement illiquide et non insolvable;
3. Deux seuils sont fixés pour l’ELA, le premier à 500 millions d’euros et le second à 2 milliards d’euros. Lorsque le premier seuil est atteint, le directoire de la BCE doit être informé avant d’accorder l’ELA. Lorsque le deuxième seuil est atteint, le conseil des gouverneurs de la BCE doit en être informé;
4. Lorsque le seuil de 2 milliards d’euros est atteint, le Conseil des gouverneurs peut décider de s’opposer, voire d’interdire, la fourniture d’ELA s’il juge que cela interférerait avec la politique monétaire unique de l’Eurosystème. C’est également le cas si la fourniture d’ELA n’est pas conforme à l’interdiction du financement monétaire, ce qui serait le cas si la banque était insolvable;
5. L’ELA devrait être octroyée à un coût punitif, au moins 1% au-dessus du taux de la facilité de prêt marginal, c’est-à-dire le plafond du corridor de taux d’intérêt;
6. La BCN qui accorde l’ELA peut en informer, en particulier si l’ELA n’est pas fournie à une seule banque, sous réserve de la non-objection de la BCE.

Alors que légalement, les BCN sont responsables de l’octroi de l’ELA, sur le plan économique, lorsque le montant est important, le fait que l’ensemble de l’Eurosystème soutienne la BCN concédante devient critique. Par exemple, l’ELA accordé aux banques grecques pendant la crise a dépassé 100 milliards d’euros, ce qui n’a été possible que parce que la Banque de Grèce faisait partie de l’Eurosystème. Une considération similaire s’est appliquée à l’Irlande et à Chypre certaines années.

Le décalage entre la situation pratique et la situation juridique est sans doute la raison pour laquelle l’ancien président de la BCE, Mario Draghi, a déclaré lors d’une conférence de presse de mars 2018 que l’ELA devrait être centralisée à la BCE et décidée par le Conseil des gouverneurs. Cependant, cela nécessiterait des changements juridiques et ne pourrait donc pas être mis en œuvre immédiatement. Trois ans après cette déclaration, rien ne semble avoir bougé et la situation curieuse demeure que la BCE est responsable à la fois de la politique monétaire et de la surveillance bancaire, mais l’ELA reste légalement une prérogative des BCN.

Le tableau 1 présente notre estimation du montant total d’ELA octroyé par les banques centrales de l’Eurosystème (voir également l’annexe 1).

Notre estimation est clairement biaisée à la baisse. Par exemple, nous avons constaté que certains ELA avaient été accordés à des banques italiennes, mais nous n’avons pas pu trouver de preuves des montants dans les publications de la Banca d’Italia. Même si les chiffres sont incomplets, il est juste de conclure que les montants n’ont jamais été vraiment significatifs sur le plan macroéconomique au niveau de la zone euro, et étaient faibles en proportion des opérations de politique monétaire de la BCE, y compris les opérations temporaires et diverses formes d’achats fermes (QE) (Tableau 1, dernière ligne). De ce point de vue, les non-objections du Conseil des gouverneurs de la BCE à la fourniture d’ELA par les BCN étaient pleinement justifiées. Les montants de l’ELA, cependant, étaient très importants pour l’économie et le système bancaire, certaines années, pour les petites économies d’Irlande et de Grèce.[2] et Chypre.

Mort ou vif?

Venons-en maintenant à la question initiale: quel pourcentage de banques ont quitté ELA vivantes et quel pourcentage est mort? Notez que nous utilisons une définition large de la «mort» post-ELA d’une banque, l’identifiant comme la fin de l’institution comme une préoccupation permanente et indépendante. Nous incluons ainsi les cas dans lesquels une banque a été résolue, a été liquidée dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité normale ou a été achetée par une autre banque.

Répondre à cette question nécessite un travail médico-légal, y compris un examen attentif des publications des BCN, des documents publiés par les banques, des rapports de presse, des enquêtes parlementaires, etc. (voir annexes 1 et 2). Pour la période 2008-2019, nous avons identifié 36 banques dans 11 pays comme bénéficiaires de l’ELA, dont 26 n’ont pas survécu (tableau 2; comme indiqué ci-dessus, selon toute vraisemblance, le nombre de banques qui ont en réalité reçu l’ELA est plus élevé). L’annexe 1 détaille les cas incertains et si nous les avons inclus ou non dans notre échantillon. Bien que nous ayons identifié tous les cas d’ELA en Belgique, à Chypre, en Allemagne, en Irlande, en Slovénie et en Espagne, nous ne sommes pas certains de certains autres. De plus, il se pourrait que nous ayons identifié plus de cas d’ELA qui se sont soldés par la disparition de la banque que de cas où l’ELA s’est terminé par la réhabilitation de la banque. Cependant, pour la Belgique, Chypre, l’Allemagne, l’Irlande, la Slovénie et l’Espagne, nous sommes convaincus que nous avons trouvé tous les cas d’ELA pertinents et 10 banques sur les 12 qui ont reçu l’ELA dans ces pays ne sont pas restées comme des préoccupations permanentes indépendantes. Dans l’ensemble, notre lecture des preuves est que notre conclusion fondamentale ne devrait pas changer de manière significative.

Le fait qu’une banque bénéficiaire de l’ELA soit deux fois plus susceptible de mourir que d’être réhabilitée (tableau 2) ne signifie pas que l’ELA soit inutile, voire dommageable pour les banques qui la reçoivent. Cela pourrait simplement signifier que lorsque les banques doivent avoir recours à l’ELA, elles sont globalement dans de très mauvaises conditions, qui ne peuvent être guéries par des injections d’ELA. Mais alors, cela fait douter de l’exigence selon laquelle, selon les règles, seules les banques solvables devraient recevoir l’ELA: si elles étaient toutes solvables, comment se fait-il qu’ELA n’en ait réhabilité qu’un tiers? Et si une majorité n’était pas solvable, il doit y avoir eu plusieurs cas de non-respect de l’interdiction du financement monétaire.

Un élément de preuve supplémentaire est que l’ELA a été étendue à des banques individuelles pour des périodes allant d’une semaine à huit ans, avec une moyenne de deux ans et demi (annexe 1), ce qui montre que le terme «  urgence  » a été étendu pour couvrir tous cas dans lesquels l’ELA a été utilisé. Il semble difficile de qualifier une opération d’une durée moyenne de deux ans et demi et jusqu’à huit ans d ‘«urgence».

Des patients désespérés?

Confirmer l’hypothèse que les banques non solvables ont également bénéficié de l’ELA nécessite de démêler leurs conditions initiales de l’efficacité du traitement qu’elles ont reçu, en évaluant leur état de santé financière au moment de leur entrée en ELA. Le tableau 3 présente les informations de notation pertinentes.

Sans surprise, toutes les banques qui ont reçu l’ELA n’étaient pas en bonne forme en ce qui concerne leur notation: pratiquement aucune n’était de qualité investissement dans l’année précédant l’ELA. Ce qui est plus intéressant, c’est qu’en moyenne, ceux qui ont finalement été résolus, notés B en moyenne, étaient dans un état pire que ceux qui ont survécu, notés BB. Ainsi, il y a des preuves que l’état des banques entrant dans la salle d’urgence de l’ELA a influencé leur survie ou non.

Tirer des conclusions n’est pas simple car, malgré nos efforts, les informations sur l’ELA ne sont probablement pas exhaustives et, surtout, parce qu’au cours des 12 années couvertes par nos observations, le cadre institutionnel s’est considérablement amélioré, notamment avec la création du Single Le mécanisme de surveillance et le conseil de résolution unique, et l’adoption de la directive sur le redressement et la résolution des banques. On peut affirmer que, dans de nombreux cas avant ces améliorations, l’ELA était utilisée faute de meilleure option pour préserver la stabilité financière, même au prix de contourner les règles. Pourtant, nous avons avancé quatre conclusions:

• Bien que des travaux supplémentaires soient nécessaires pour voir plus précisément dans quel état se trouvaient les banques qui ont accédé à l’ELA, afin de démêler l’impact sur la détermination de leur sort, par rapport à la qualité du traitement reçu, les preuves disponibles selon lesquelles le décès est deux fois plus probable que le rétablissement sont assez fort pour se demander si le recours à l’ELA est vraiment un remède efficace.
• Le terme «urgence» ne couvre pas tous les cas d’ELA; une urgence ne peut durer en moyenne deux ans et demi et dans certains cas huit ans.
• Il est peu probable que toutes les banques qui ont reçu l’ELA aient été vraiment solvables, comme l’exigent les règles. Le fait qu’ils étaient tous encore licenciés et aient reçu l’ELA est pour le moins surprenant.
• Les montants de l’ELA n’étaient pas significatifs pour les conditions monétaires agrégées dans la zone euro, mais étaient d’une importance cruciale pour certains pays certaines années.

Annexe 1 – Liste des banques ELA

Annexe 2 – Divulgations et publications relatives à l’ELA (2008-2019)

Citation recommandée:

Cadamuro, L. et F.Papadia (2021) ‘Emergency Liquidity Assistance: A new less of life or kiss of death?’, Blog Bruegel, 28 mai