Cela fait 10 ans que le conflit en Syrie a commencé à déplacer les Syriens de leurs foyers vers les pays voisins. Depuis lors, leur nombre en Turquie a atteint 3,7 millions. En l’absence de solutions durables traditionnelles – sous forme de retour volontaire, de réinstallation ou d’intégration sur place – la présence de réfugiés syriens en Turquie est devenue prolongée, sans fin en vue.
Cette «réalité durable» appelle à repenser l’accord entre l’Union européenne (UE) et la Turquie qui a été adopté il y a cinq ans cette semaine. Les dirigeants devraient explorer les moyens de le faire progresser, en mettant l’accent sur le développement en plus de l’aide humanitaire. Une façon d’y parvenir est d’adopter les idées politiques du Pacte mondial sur les réfugiés (GCR) pour améliorer les perspectives d’emploi formel des réfugiés et des membres de leurs communautés d’accueil.
Qu’est-ce que l’accord a fait?
L’accord de 2016 a été adopté dans le contexte de plus d’un million de réfugiés, principalement syriens, affluant dans l’UE via la Turquie.
Ce mouvement secondaire massif a mis à rude épreuve le tissu même de l’Union européenne, alimentant une panique selon laquelle l’union serait affaiblie «définitivement et radicalement». Cela a engendré le besoin de trouver d’urgence un arrangement avec la Turquie pour arrêter ou ralentir le flux de migrants. Cette panique a coïncidé avec la reconnaissance croissante en Turquie du fait que les perspectives de retour des réfugiés en Syrie étaient faibles et que le coût de l’accueil des réfugiés devenait politiquement et économiquement difficile à supporter. À la fin de 2015, plus de 2,5 millions de réfugiés syriens vivaient en Turquie et la Turquie avait dépensé près de 8 milliards de dollars pour les aider, avec un soutien international limité. Indépendamment de la question des réfugiés, pour des raisons de politique intérieure, la partie turque était également pressée de profiter de la crise pour relancer le processus d’adhésion à l’UE et résoudre le problème de longue date de la libéralisation des visas.
Dans ce contexte, les deux parties ont été contraintes de négocier d’abord le plan d’action conjoint UE-Turquie en octobre 2015, puis l’accord de 2016. En conséquence, la Turquie renforcerait la sécurité aux frontières et la Grèce s’est vu promettre la possibilité de renvoyer «tous les nouveaux migrants irréguliers» en Turquie. Pour chaque migrant irrégulier renvoyé de Grèce, la réinstallation d’un demandeur d’asile enregistré de Turquie vers l’UE était envisagée. Plus important encore, la Turquie recevrait deux tranches de 3 milliards d’euros de subventions pour soutenir les réfugiés. Enfin, le processus d’adhésion de la Turquie à l’UE devait également être relancé par l’ouverture d’un nouveau chapitre, et un programme de libéralisation des visas pour les ressortissants turcs serait poursuivi.
La nature transactionnelle de l’accord a fait l’objet de vives critiques. Certains l’ont qualifié de «sale affaire» et de cynique, en le comparant au «commerce de chevaux» au prix des «droits et de la dignité de certaines des personnes les plus vulnérables du monde». Les deux parties se sont également plaints de sa mise en œuvre. Les dirigeants de l’UE ont été frustrés par les menaces périodiques du président turc Recep Tayyip Erdoğan «d’ouvrir les frontières» et de laisser les réfugiés affluer vers l’Europe. Les responsables turcs ont jugé les fonds très insuffisants et se sont plaints de la lenteur de leurs décaissements. La partie turque n’a pas non plus manqué une occasion de critiquer amèrement l’UE pour son échec à libéraliser les visas pour les ressortissants turcs et à relancer le processus d’adhésion de la Turquie.
Faire le point sur l’affaire
Peut-être avant tout, l’accord de 2016 a permis à l’UE – comme l’a fait valoir un éminent professeur de droit international des réfugiés – de se doter d’un «espace d’asile» en dehors de l’UE. Les passages illégaux à travers la mer Égée ont chuté de façon spectaculaire, passant de 885 000 en 2015 à environ 42 000 en 2017. La Turquie est restée une «bonne clôture» jusqu’à ce qu’en février 2020, Erdoğan déclenche une crise humanitaire majeure à la frontière avec la Grèce, mettant enfin en œuvre sa menace de longue date de envoyer des millions de réfugiés à la manière de l’UE. Cependant, une fois que la Grèce a suspendu les procédures d’asile et a empêché de force les migrants de pénétrer en Grèce, la crise a pris fin brutalement, tout comme la pandémie de COVID-19 a contraint le gouvernement turc à fermer ses frontières. Pendant la brève période pendant laquelle la fenêtre était ouverte, relativement peu de Syriens en ont profité pour tenter de quitter la Turquie. Aussi précaires que puisse être leur vie là-bas, de nombreux réfugiés se sentent intégrés: une enquête de 2019 a montré que près de 89% des Syriens se sentent «complètement / presque complètement» et «partiellement» intégrés à leur communauté d’accueil.
La partie de l’accord qui concerne directement les réfugiés et leur bien-être sur le terrain est la Facilité pour les réfugiés en Turquie (FRIT). En décembre 2020, la totalité des 6 milliards d’euros de ce fonds a été engagée et contractée, et 3,9 milliards d’euros ont été décaissés. Bien que cela soit nettement inférieur aux 40 milliards de dollars qu’Erdoğan a réclamés – dans un discours devant le Forum mondial sur les réfugiés en décembre 2019 – que la Turquie avait dépensé, elle soutient un riche éventail de programmes et de projets. Ils vont de l’assistance en espèces aux réfugiés les plus vulnérables pour les aider à répondre à leurs besoins fondamentaux, à ceux qui visent à améliorer l’accès des réfugiés aux services de santé publique et à intégrer les enfants réfugiés dans le système éducatif national turc. Celles-ci ont été de plus en plus accompagnées de programmes visant à améliorer la cohésion sociale entre les réfugiés et leurs communautés d’accueil, ainsi qu’à élargir l’accès aux moyens de subsistance. La mise en œuvre du FRIT a également créé un espace public de coopération mal reconnu mais extrêmement constructif entre les entités européennes (États membres, Commission européenne, organisations non gouvernementales européennes) et les agences internationales d’une part, et les parties prenantes turques (agences gouvernementales, municipalités et société civile locale) d’autre part. Bien que certaines parties de l’accord soient à juste titre critiquées, le FRIT a été un succès et l’UE devrait s’appuyer sur ce succès.
Bien que certaines parties de l’accord soient à juste titre critiquées, le FRIT a été un succès et l’UE devrait s’appuyer sur ce succès.
Et ensuite?
À l’avenir, les perspectives de retour des réfugiés dans leurs foyers en Syrie en grand nombre et conformément aux principes du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) semblent lointaines. Le tableau de la réinstallation des réfugiés syriens ne semble pas non plus très prometteur. Le HCR a prévu qu’il y aura plus de 420 000 lieux de réinstallation nécessaires pour la Turquie en 2021. À la fin de novembre 2020, le HCR a signalé qu’il n’y avait eu que 3 867 départs de réfugiés de Turquie, contre 10 286 en novembre précédent. L’intégration locale, sous la forme d’octroi aux réfugiés syriens d’une voie pour une éventuelle citoyenneté en Turquie, n’a pas non plus eu lieu. L’octroi de la citoyenneté aux réfugiés est une question très sensible, avec 87% de l’opinion publique turque estimant que les Syriens «ne devraient pas avoir de droits politiques» et 76,5% contre l’octroi de la citoyenneté. Sans surprise, selon le seul chiffre disponible publiquement, il n’y avait que 110000 citoyens turcs accordés aux Syriens à la fin de 2019.
Dans ce contexte, l’accès à des moyens de subsistance décents et durables devient primordial pour les réfugiés, et c’est la pièce manquante aujourd’hui. Deux problèmes structurels se dressent sur le chemin. Selon l’Organisation internationale du travail (OIT), une très grande proportion des quelque un million de réfugiés syriens en âge de travailler sont employés dans le secteur informel. Cette image laisse non seulement les Syriens dans des conditions de travail et sociales très précaires, mais exacerbe également le ressentiment du public provoqué par la baisse des salaires et la montée du chômage. Deuxièmement, l’économie turque est beaucoup plus faible qu’elle ne l’était lorsque les réfugiés ont commencé à arriver en grand nombre en 2015, lorsque le gouvernement les a accueillis dans des camps bien gérés. Selon la Banque mondiale, le PIB par habitant de la Turquie est passé de son sommet de 2013 (12614 dollars) à 9126 dollars en 2019, dernière année disponible.
Le problème persistant du chômage a maintenant été encore aggravé par la pandémie COVID-19. La pandémie a également un impact sur la vie des réfugiés de manières diverses et profondes, y compris leur accès aux revenus et leurs perspectives de moyens de subsistance. Le Croissant-Rouge turc, en collaboration avec la Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, a constaté que 69% des réfugiés interrogés avaient perdu leur emploi pendant la pandémie.
Que faire?
Les fonds alloués au FRIT ont tous été engagés. En juillet 2020, le Parlement européen a autorisé près d’un demi-milliard d’euros supplémentaire et, en décembre, le Conseil européen a promis «de continuer à fournir une assistance financière aux réfugiés syriens et aux communautés d’accueil en Turquie». Cependant, cette promesse doit encore être négociée en interne dans l’UE et avec la Turquie. Dans l’intervalle, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen – après sa rencontre avec Erdoğan pour mettre fin à la crise frontalière en mars dernier – s’est déclarée prête à explorer les «éléments manquants» de l’accord UE-Turquie de 2016 et à les améliorer. La création d’emplois serait l’un de ces éléments manquants.
Une façon d’y parvenir serait de créer une demande de main-d’œuvre réfugiée. Le GCR suggère d’explorer des «arrangements commerciaux préférentiels… en particulier pour les biens et les secteurs à forte participation des réfugiés» afin de stimuler l’emploi à la fois pour les réfugiés et les habitants afin de favoriser la cohésion sociale. Cette suggestion s’inscrit pleinement dans le cadre de la libéralisation des échanges grâce à la réduction des droits de douane, à l’expansion voire à l’élimination totale des quotas et à la résolution des obstacles réglementaires, qui sont tous des moteurs essentiels de la croissance économique et de l’emploi. Une telle croissance économique contribuerait également à créer une demande pour les compétences et la main-d’œuvre des réfugiés et compléterait les efforts en cours visant à accroître leur employabilité. Dans le cas spécifique de la Turquie, la Commission européenne avait en effet signalé l’accès aux «marchés d’exportation… et l’octroi d’un statut d’exportation et commercial préférentiel à des produits spécifiques» comme une «action prioritaire» pour améliorer l’autosuffisance des réfugiés syriens en Turquie. Une manière spécifique de mettre en œuvre une telle idée politique serait que l’UE accorde des concessions qui permettraient à la Turquie d’étendre ses exportations agricoles vers l’UE. De telles concessions seraient liées à l’emploi formel de réfugiés syriens d’une manière conforme aux normes du travail de l’OIT et de l’UE.
Gagnant-gagnant pour tous
Utiliser la facilitation des échanges pour ajouter un élément de création d’emplois à l’accord UE-Turquie serait gagnant-gagnant pour tous. Pour la Turquie, cela permettrait aux réfugiés de se débrouiller seuls, de devenir des membres productifs de la société turque, de désamorcer le ressentiment croissant du public et de réduire la probabilité de criminalité en raison du désespoir économique, tout en suscitant une certaine croissance économique. L’emploi est considéré comme un outil efficace d’intégration des réfugiés, et l’intégration réduirait la probabilité que les réfugiés s’installent dans l’UE, ce qui en profite à son tour. Plus important encore, les réfugiés gagneraient à être en mesure de remplacer la précarité de l’emploi informel par la dignité qui découlerait d’une autosuffisance fondée sur un emploi durable. Enfin, ce serait une manifestation concrète du fait que le partage de la charge – conformément à la lettre et à l’esprit du GCR et de la Convention de Genève de 1951, à l’approche de son 70e anniversaire – est toujours vivant.
