Comment concevoir un tarif de l’Union européenne sur le pétrole russe

L’Union européenne devrait appliquer un tarif sur les importations de pétrole russe ; il peut être accompagné d’un quota pour une élimination progressive et conditionnelle de toutes les importations de pétrole russe.

Une négociation est en cours entre les dirigeants de l’Union européenne sur des mesures restrictives pour limiter les importations de pétrole en provenance de Russie. Une option est une interdiction complète et immédiate des importations de pétrole brut et de produits pétroliers finis tels que le diesel. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont déjà adopté, respectivement, une interdiction immédiate et un plan d’élimination progressive. Dans l’UE, certains pays, méfiants quant à la sécurité de l’approvisionnement énergétique, s’opposent à une interdiction complète et immédiate des importations.

Une deuxième option serait un tarif sur les importations de pétrole russe. Ce succès reposerait sur l’hypothèse que l’UE peut plus facilement trouver d’autres fournisseurs de pétrole que la Russie ne peut trouver d’autres acheteurs. Avant-guerre, la Russie exportait 4,5 millions de barils de pétrole par jour vers l’Europe et les États-Unis via les ports de la Baltique et de la mer Noire ; il serait difficile avec les infrastructures et les temps de trajet actuels de rediriger ces flux vers l’Asie. Il est incertain de savoir si une demande asiatique supplémentaire se matérialiserait, et certainement seulement avec des rabais substantiels. Les producteurs russes seraient ainsi incités à absorber la majeure partie de la charge tarifaire, ce qui entraînerait des réductions importantes des bénéfices exceptionnels qui reviennent actuellement à l’État russe.

Pendant ce temps, bien que l’UE ait des défis à relever pour remplacer le pétrole russe, le pouvoir d’achat du bloc garantira qu’il attire le pétrole d’autres fournisseurs (de même que sur le marché du GNL où les faibles flux russes au premier trimestre 2022 ont enregistré des importations totales record de GNL de l’UE). De plus, les pays de l’UE disposent de réserves équivalant à au moins 90 jours d’importations nettes de pétrole et ont la possibilité de réduire la demande grâce à une série de mesures intelligentes – qui sont essentielles pour démontrer leur préparation à une éventuelle coupure russe du pétrole et / ou les flux de gaz naturel vers l’Europe.

Un tarif pétrolier : choix institutionnel et base juridique

Lors de l’examen de l’introduction d’un tarif de l’UE, d’un contingent tarifaire décroissant pendant une période de transition ou d’un embargo total sur les importations de pétrole russe, la question fondamentale est de savoir si une telle mesure doit être acceptée par tous les pays de l’UE (unanimité), ou peut être adopté à la majorité qualifiée.

Jusqu’à présent, les sanctions de l’UE contre la Russie étaient fondées sur les dispositions de l’article 29 du traité de l’UE (traité sur l’Union européenne, TUE) relatives à la politique étrangère et de sécurité commune. La première étape de ce processus nécessite un vote à l’unanimité au Conseil de l’UE pour adopter une décision politique sur des mesures restrictives (article 31 du TUE). Les menaces de la Hongrie d’opposer son veto à toute sanction sur le pétrole russe suggèrent qu’une mesure alternative pourrait être nécessaire.

Deux alternatives, qui ne nécessiteraient qu’un vote à la majorité qualifiée, pourraient être la politique commerciale commune de l’UE (article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, TFUE) et la politique énergétique (article 194, TFUE). Cependant, le choix n’est pas discrétionnaire. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que la base juridique appropriée d’un acte de l’Union européenne « doit reposer sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent le but et le contenu de cette mesure ». Dans les cas où les traités contiennent plusieurs options pour l’adoption d’une mesure de l’UE, la base juridique la plus spécifique doit être choisie (CJUE, C-263/14, Parlement contre Conseil, paragraphes 43, 44).

Il est clair, cependant, que l’objectif prédominant d’un tarif pétrolier de l’UE ne serait pas de régir les relations commerciales avec la Russie, alors que les traités de l’UE régissent l’approvisionnement énergétique via l’article 194 TFUE. Cette disposition est toutefois considérablement nuancée par son deuxième paragraphe, qui délimite la compétence exclusive des pays de l’UE pour choisir entre différentes sources d’énergie et la structure générale de leur approvisionnement énergétique. Une mesure à l’échelle de l’UE limitant, taxant ou interdisant les importations d’énergie dans le cadre de la politique d’approvisionnement énergétique porterait manifestement atteinte à ces droits protégés par l’article 194, paragraphe 2, du TFUE. En conclusion, le vote à la majorité qualifiée n’est pas disponible pour l’adoption d’un tarif pétrolier européen.

Néanmoins, les pays de l’UE pourraient adopter des taxes nationales individuelles sur les importations de pétrole russe. La conception d’une telle taxe et/ou de restrictions quantitatives sur les importations de pétrole en provenance de Russie pourrait être coordonnée via une coopération intergouvernementale. Un accord intergouvernemental respectif sur la taxation du pétrole russe pourrait être accompagné de mesures nationales qui rendraient difficile l’obtention de pétrole russe pour les États membres non conformes.

Type de tarif : ad valorem vs tarifs spécifiques

Un taux de droit peut être exprimé par référence à la valeur du produit importé (ad-valorem taux, par exemple 20 % de la valeur), le volume de la marchandise importée (par exemple 20 €/baril), un mélange (par exemple, la valeur la plus élevée de 20 % de la valeur ou 20 €/baril), ou un composé (par exemple 10 % de la valeur plus 10 €/baril). Le ad-valorem le tarif douanier est le plus courant, en particulier pour les biens dont les prix sont plutôt volatils. L’UE applique ad-valorem taux tarifaires de 0% à 5% sur les importations de pétrole brut et de produits pétroliers.

Un autre raffinement consisterait à introduire un contingent tarifaire (CT). Dans le cadre du contingent déterminé, le tarif pourrait être relativement bas; au-delà, il pourrait être relativement élevé (par exemple 5 % pour les 2 premiers millions de barils/jour, et 20 % au-delà). Ce contingent tarifaire peut être réduit au fil du temps et sa flexibilité permettrait d’ajuster le tarif pour obtenir les effets politiques, économiques et fiscaux souhaités. Par exemple, un contingent tarifaire pourrait être mis en place, ce qui réduirait progressivement les importations de pétrole russe à zéro d’ici la fin de 2022.

Tarifs et recettes

Les coûts de production du pétrole russe sont estimés entre 2 et 5 dollars le baril. En incluant les coûts d’investissement et les coûts de transport, le prix d’équilibre est estimé à 20 $ le baril. Le système fiscal marginal en Russie augmente considérablement au-dessus de 25 dollars le baril ; chaque dollar de profit au-dessus de ce prix est imposé à un minimum de 80 %. Cela fournit une référence pour l’UE, car la fixation d’une taxe à l’importation de 80 % au-dessus de 25 $/baril imiterait la rente que l’État russe prélève.

En partant de l’hypothèse simplifiée que la réaction de la Russie aux tarifs serait linéaire (avec un tarif nul, la Russie continue de vendre des volumes actuels à l’UE ; à un tarif de 100 %, elle ne vend rien à l’UE), le tableau 1 montre différents scénarios pour les revenus générés vers l’UE et le volume des importations russes de pétrole. À un taux tarifaire de 80 %, les revenus pourraient varier entre 14 et 70 millions de dollars par jour. Nous traitons le pétrole brut et les produits pétroliers ensemble, ce qui est une simplification excessive – une conception tarifaire efficace tiendrait compte de barèmes différents pour ces marchandises à des prix différents.

Les recettes tarifaires perçues par l’UE et/ou les budgets des États membres pourraient être utilisées pour protéger les consommateurs européens les moins aisés des prix élevés de l’énergie. Les revenus pourraient également payer des mesures pour soutenir les réfugiés ukrainiens dans l’UE, des armes pour soutenir la défense de l’Ukraine ou la reconstruction de l’Ukraine. De cette manière, le tarif réduirait non seulement de manière significative les revenus russes, mais atténuerait également l’automutilation de l’UE par rapport à une interdiction complète et immédiate des importations, tout en soutenant financièrement ou en nature les victimes russes.

Anti-ccontournement : empêcher grey’ sbières vers l’UE

Les mesures anti-contournement doivent jouer un rôle de premier plan. Déjà, Shell mélangeait 49 % de diesel russe avec 51 % de diesel d’une autre origine, conférant le statut d’origine non russe aux produits russes afin de masquer les achats de pétrole russe. Bien qu’une telle pratique soit à peu près conforme aux règles d’origine de l’UE pour le diesel et d’autres produits pétroliers, un tarif de l’UE devrait exiger que la teneur en russe de tout mélange d’huile soit enregistrée, spécifiée et indiquée, de sorte qu’elle soit imposable et que des pénalités puissent être appliquées dans cas de non-conformité.

Le pétrole des gisements du Kazakhstan qui est exporté du port russe de Novorossiysk peut être mélangé avec du pétrole russe ou vendu séparément. L’interdiction pétrolière américaine ne s’applique pas au pétrole passant par Novorossiysk tant qu’il est certifié comme provenant du Kazakhstan. Cette distinction pourrait devenir volontairement floue. Les efforts visant à aider le pétrole kazakh à atteindre les marchés par d’autres voies, notamment par pétrolier via la mer Caspienne et le pipeline BTC, ou en remplaçant les exportations de pétrole russe vers la Chine via le Kazakhstan par du pétrole kazakh, réduiraient la dépendance du Kazakhstan vis-à-vis des ports russes.

Le brut russe peut également être mélangé ou déguisé par transfert de navire à navire (STS). Alors que les transferts STS sont légitimement utilisés pour déplacer du pétrole entre des navires plus petits (adaptés pour entrer dans les ports) et des pétroliers plus grands (adaptés pour parcourir de plus longues distances), ils ont été utilisés par des pays comme l’Iran et le Venezuela pour échapper aux sanctions. Les analystes signalent des observations de navires notoire pour avoir acheminé du pétrole iranien dans les ports russes au cours de la seconde quinzaine d’avril, ainsi qu’une augmentation du nombre de pétroliers russes « s’assombrissant » en désactivant les dispositifs de repérage. Ce sera un défi de taille de surveiller le contournement potentiel des sanctions, mais des initiatives sont déjà en cours, notamment le groupe de suivi des pétroliers russes (RTTG) lancé par le gouvernement ukrainien. Une collaboration devrait être recherchée avec les négociants en matières premières (dont beaucoup ont leur siège en Suisse).

La portée des sanctions en termes de produits couverts sera également importante. Les sanctions s’appliquent-elles uniquement au pétrole brut ou également aux produits pétroliers dérivés du brut ? Alors que dans l’ensemble une logique similaire selon laquelle l’UE est plus en mesure de trouver un approvisionnement alternatif que la Russie, les acheteurs alternatifs devraient postuler pour les produits, les dépendances mutuelles varient considérablement selon le type de produit. Par exemple, l’UE est particulièrement dépendante du gazole sous vide russe (nécessaire au processus de raffinage) et du diesel. Des pressions politiques sont susceptibles de se faire sentir en faveur d’exclusions ou d’une introduction progressive. Enfin, il est important de garder à l’esprit que les produits pétroliers importés de pays tiers non soumis à des sanctions pourraient être de plus en plus desservis par du brut russe, par exemple des importations de diesel en provenance d’Inde.

Empêcher le russe huile Ventes pour troisième des pays

Afin de créer une base solide pour un tarif, l’UE devrait s’efforcer de créer un réseau complet de pays ayant des ambitions, des mesures et des mécanismes similaires, afin de parvenir à une application concertée des mesures anti-contournement. Une telle alliance peut être créée par un échange ciblé d’informations sur les efforts nationaux, la coopération internationale sur la conception des mesures respectives, la pression diplomatique et l’aide solidaire lorsque les impacts économiques des mesures en question sont particulièrement préjudiciables.

La coopération internationale peut être complétée par une surveillance publique des flux pétroliers, permettant le « naming and shaming ». Une combinaison de données satellitaires, d’escales portuaires et de mouvements de navires disponibles presque en temps réel a considérablement facilité ce suivi des pétroliers. Des initiatives telles que la RTTG, CREA et Paix verte ont commencé à surveiller publiquement les mouvements de pétrole russe. Bruegel prévoit également de mettre à disposition des résumés simples sur son site Internet.

Une mesure plus forte consiste à pénaliser les banques, les sociétés commerciales, les assureurs privés de fret et les services maritimes facilitant les exportations de pétrole russe qui sont établis dans la juridiction du gouvernement sanctionnant. Entre le 24 février et le 22 mars, des navires appartenant à l’UE, aux États-Unis et au Royaume-Uni étaient responsables de plus de 70 % du pétrole expédié depuis les ports russes de la Baltique et de la mer Noire. Avec une part aussi importante, des sanctions sur le transit du pétrole russe seraient une option percutante pour nuire à la capacité de réacheminement.

L’instrument le plus radical – et le dernier recours – consiste à sanctionner les activités commerciales des entités privées et publiques étrangères engagées dans la facilitation des exportations de pétrole russe par le biais de « sanctions secondaires ».

Citation recommandée :

Kleimann, D., McWilliams, B. et G. Zachmann (2022) « Comment un tarif de l’Union européenne sur le pétrole russe peut être conçu », Bruegel Blog29 avril


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