Les droits compensateurs de l'Union européenne (CVD) sur certains types de véhicules électriques (VE) en provenance de Chine sont entrés en vigueur à titre provisoire le 5 juillet
Les droits de douane sont imposés sur la base d'une constatation de la Commission européenne selon laquelle les subventions chinoises aux véhicules électriques représentent un préjudice potentiel pour l'industrie européenne alors qu'elle abandonne progressivement le moteur à combustion interne. Les importations européennes de véhicules électriques en provenance de Chine sont en plein essor, mais ne représentent encore qu'une faible part des ventes de voitures européennes. La plupart des importations en provenance de Chine proviennent de coentreprises de fabricants européens et chinois, et de Tesla, qui est le plus gros importateur.
Entre-temps, la Chine a lancé sa propre enquête sur certaines exportations de l'UE, comme le cognac.
L'UE a entamé des consultations avec le gouvernement chinois pour résoudre le différend, comme elle doit le faire en vertu de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'Organisation mondiale du commerce. En vertu des règles de l'OMC, la Chine ne peut pas prendre de mesures de rétorsion à moins qu'elle ne conteste la mesure de l'UE et qu'un groupe spécial de règlement des différends ne statue en sa faveur.
Les taxes sur les véhicules électriques (CVD) vont de 17,4 à 37,6 % du prix d'importation, en plus des droits de douane de 10 % imposés par l'UE sur les véhicules importés. Elles représentent un obstacle considérable dans un secteur où les marges bénéficiaires moyennes se situent généralement entre 4 et 8 %. Les CVD affecteront tous les véhicules électriques importés de Chine, que le fabricant d'équipement d'origine (OEM) soit chinois, américain ou européen. Nous proposons ici une analyse économique et politique (par opposition à juridique) des CVD.
Méthodologie derrière les CVD
La méthodologie de la Commission pour identifier les subventions et les compenser est bien établie. Reflétant l'importance du secteur des véhicules électriques, le règlement d'application des droits compensateurs
est le résultat d'une enquête approfondie, qui a englobé de vastes consultations avec des entreprises chinoises, des entreprises de l'UE, le gouvernement chinois et des associations commerciales chinoises. Identifier les subventions dans le système opaque de la Chine est un défi, d'autant plus que, comme le documente à plusieurs reprises le règlement, le gouvernement chinois et plusieurs des entités chinoises concernées n'ont pas coopéré.
Le règlement détaille la manière dont le gouvernement chinois a donné la priorité à la chaîne de valeur des véhicules électriques (matériaux, batteries, véhicules) depuis 2010. Bien entendu, l'UE et les États-Unis accordent également la priorité aux véhicules électriques dans leur quête de décarbonisation. Cependant, l'État chinois et le Parti communiste exercent une grande influence sur l'économie chinoise, notamment sur les entreprises publiques et privées et sur les puissantes associations industrielles. Ainsi, le gouvernement chinois adopte un déploiement « à l'échelle de la société entière » de plans et d'instruments, y compris des subventions, dans le cadre de sa politique industrielle.
Pour déterminer si les importations en provenance de Chine sont subventionnées, la Commission a choisi un échantillon de trois constructeurs chinois pour mener son enquête, à savoir BYD, Geely et SAIC. Elle a fixé le taux de droits compensateurs pour toutes les autres entreprises ayant coopéré à la moyenne des trois. Curieusement, Tesla, le plus grand exportateur de Chine vers l'UE, n'a pas été retenu et a demandé une enquête distincte.
Pour chacune des entreprises échantillonnées, le règlement identifie et quantifie différentes sources de subventions (tableau 1).
Nous évaluons la manière dont sont calculées les quatre principales sources de droits compensateurs – l’offre inférieure au marché, le financement préférentiel, les subventions et l’utilisation des terres. Bien qu’il soit évident que diverses formes d’incitations non commerciales existent dans le secteur chinois des véhicules électriques, elles pourraient être nettement inférieures à ce que suggère la méthodologie de la Commission.
- Fourniture de batteries et de leurs intrants en dessous du marché. La référence utilisée pour calculer la subvention est la différence entre les prix à l'exportation et les prix intérieurs des batteries (pour SAIS et Geely) et du phosphate de fer lithium (un intrant clé pour les batteries, pertinent pour BYD qui produit ses propres batteries). Mais de nombreuses entreprises exportatrices fixent les prix en fonction du marché (Parker, 2016), et le fait que le prix à l'exportation de ces intrants soit supérieur au prix intérieur n'est pas nécessairement dû aux subventions. Les marchés des véhicules électriques, des batteries et des minéraux en Chine sont connus pour être exceptionnellement compétitifs
et dans une guerre des prix
alors que dans l’UE, les prix des voitures et le pouvoir d’achat des consommateurs sont beaucoup plus élevés.
- Financement préférentiel. En utilisant ses méthodes standard pour tenter d'établir un taux basé sur le marché comme contrefactuel au financement préférentiel reçu, la Commission a attribué une note de crédit de B aux trois entreprises chinoises échantillonnées et a attribué un écart correspondant plus élevé par rapport aux taux du marché en vigueur à leurs emprunts et à leurs capitaux propres. La note B, bien en dessous de la catégorie investissement, est extrêmement faible pour les grandes entreprises à rentabilité modeste, telles que les constructeurs chinois échantillonnés. Par exemple, presque aucune entreprise du S&P 500 n'est notée B ou moins. De plus, les principales agences internationales disposent de notes de crédit pour Geely, et elles sont supérieures à B
.
- Subventions. Le gouvernement chinois verse une subvention aux constructeurs pour chaque véhicule vendu. En termes économiques, les subventions aux consommateurs et aux producteurs ont pour effet d'accroître l'incitation à produire
. Cependant, contrairement à la subvention de l'UE, la subvention chinoise n'est pas accessible aux importateurs et la Commission a raison de soutenir qu'elle est passible de mesures compensatoires pour cette raison. Pourtant, le régime a été supprimé en décembre 2022 et, même si certains avantages continuent de revenir aux producteurs chinois grâce à l'échelonnement des paiements, ses effets de distorsion s'estompent désormais. Le règlement de la Commission indique que certaines provinces chinoises introduisent leurs propres régimes, mais n'en fournit aucune preuve.
- L'utilisation des terres. En Chine, les terres appartiennent à l’État. Les provinces subventionnent les producteurs de véhicules électriques en leur permettant d’utiliser les terres à un prix inférieur au prix du marché. La Commission utilise le prix d’utilisation des terres – le loyer – à Taïwan comme point de référence. Cependant, Taïwan est beaucoup plus densément peuplé que la Chine et ses revenus sont bien plus élevés que ceux de la Chine. par habitant est trois fois plus élevé. Les prix des terrains tendent à être corrélés aux revenus et à la densité, de sorte que le prix de référence apparaît trop élevé.
Le risque de blessure
Adoptant une sorte d'argument de « l'industrie naissante » normalement associée aux pays en développement, le règlement de la Commission soutient que le secteur européen des véhicules électriques est trop jeune pour résister à la concurrence chinoise. Mais si certains des facteurs clés de réussite des véhicules électriques (par exemple la technologie des batteries) sont différents de ceux du secteur des véhicules à moteur à combustion, les chaînes de valeur des deux secteurs ont de nombreux éléments communs. Cela est particulièrement évident dans la popularité de divers types de véhicules hybrides. Il est bien connu, bien sûr, que les constructeurs automobiles de l'UE comptent parmi les plus performants au monde. Comme le montre la figure 1, l'UE enregistre un excédent commercial mondial dans le secteur des véhicules électriques.
Pour faire une analogie historique, dans les années 1970 et 1980, les constructeurs japonais puis coréens semblaient menacer l’industrie automobile européenne, mais ils ne se sont établis sur le marché de l’UE qu’au bout de plusieurs décennies et après d’importants investissements. Les constructeurs européens se sont adaptés à ces constructeurs en augmentant considérablement leur productivité et leur qualité et en ajoutant des fonctionnalités innovantes. Les constructeurs chinois détiennent encore une part minuscule du marché automobile de l’UE, tandis que les constructeurs européens sont en train de développer rapidement leurs propres véhicules électriques moins chers et d’investir dans la technologie et la fabrication des batteries, souvent dans le cadre de coentreprises avec des producteurs chinois.
Quelques implications des maladies cardiovasculaires
Les CVD s’appliquent à environ 10 milliards d’euros d’importations annuelles (en 2023), un montant minuscule par rapport aux 17 000 milliards d’euros de l’économie de l’UE, ce qui implique que leur effet macroéconomique sera imperceptible. Cependant, si elles sont approuvées, les CVD, qui s’appliquent pendant cinq ans et seront difficiles à annuler, auront des conséquences importantes pour l’industrie automobile. En raison de la grande différence de prix entre des modèles similaires ou identiques en Chine et dans l’UE, où les prix peuvent être 50 % plus élevés, les CVD capteront une grande partie des bénéfices réalisés par les entreprises exportatrices depuis la Chine. Les équipementiers européens et Tesla représentent la part du lion de ces bénéfices car, contrairement aux fournisseurs chinois, ils ont déjà établi des réseaux de distribution et des marques. Les équipementiers européens verront leurs bénéfices diminuer fortement avec l’application des CVD, mais leurs importations en provenance de Chine pourraient rester marginalement rentables (Barkin et al, 2024). En revanche, les équipementiers chinois pourraient bien être complètement dissuadés, ce qui entraînerait une forte baisse de leurs exportations de la Chine vers l’UE.
.
Les deux groupes d'exportateurs vont probablement réagir en augmentant les prix. Les effets les plus importants des tarifs douaniers sont une augmentation des prix à la consommation (Fajgelbaum) et al2019) et, au fil du temps, de détourner les importations vers des fournisseurs tiers plus coûteux. Dans ce cas, des prix plus élevés pour les véhicules électriques causeront des dommages supplémentaires en ralentissant directement la transition verte et en brouillant le message de la Commission sur son urgence et son importance primordiale. Les consommateurs européens à faibles revenus qui ont besoin d'une voiture et qui sont déjà aux prises avec des prix élevés seront particulièrement touchés.
Les CVD réduiront la pression exercée sur les constructeurs européens pour qu'ils augmentent leur productivité et innovent. Elles réduiront également l'incitation à exploiter des chaînes de valeur qui s'étendent de l'UE à la Chine, qui est de loin le plus grand producteur et consommateur de véhicules électriques et de batteries. La Chine a établi une avance technologique claire sur toute la chaîne de valeur des véhicules électriques.
un secteur qui ne dépend peut-être plus des subventions.
Les constructeurs chinois pourraient réagir aux CVD en implantant leur production dans l’UE, mais cette option entraînerait également des coûts et des prix plus élevés et, dans tous les cas, ne serait ouverte qu’aux plus gros producteurs. Certains producteurs chinois de véhicules électriques et de batteries pourraient préférer implanter leurs plus grandes installations dans des endroits moins coûteux avec accès au marché de l’UE, comme c’est déjà le cas au Maroc et en Turquie.
Au sein de l’UE, la Hongrie – qui entretient des relations étroites avec la Chine – pourrait bien devenir le lieu privilégié des investissements OEM chinois, ce que certaines capitales européennes verront comme un résultat indésirable.
Le règlement de la Commission est conforme aux procédures de l'OMC et aux procédures internes de l'UE, ce qui contraste fortement avec l'approche unilatérale des États-Unis sur la question, en vertu des dispositions de l'article 301 (« commerce déloyal »). Cependant, les droits compensateurs sont voués à être perçus comme un autre signe de la fragmentation du commerce mondial en blocs hostiles, ce qui accroît l'incertitude de la politique commerciale à travers le monde et accroît les tensions géopolitiques. Les mesures qui sont perçues comme affaiblissant directement ou indirectement le système commercial ouvert sur lequel repose l'UE mettent en danger tous les principaux secteurs d'exportation de l'UE.
Politique
Si les taxes sur les produits chimiques peuvent être appropriées à un certain niveau, les critères et les méthodes utilisés pour les calculer peuvent conduire à des prélèvements trop élevés. Plus important encore, de meilleures alternatives politiques existent.
La meilleure solution serait de s’attaquer au problème sous-jacent des subventions chinoises. Nous pensons que c’est possible dans ce cas, compte tenu de l’importance du secteur des véhicules électriques pour la transition verte et de la pression exercée par les droits de douane prohibitifs des États-Unis sur les véhicules électriques chinois. L’UE et la Chine pourraient parvenir à un accord comme suit : a) le prix intérieur des batteries et du lithium en Chine devrait être autorisé à augmenter pour se rapprocher du prix du marché mondial (en supposant bien sûr qu’il soit artificiellement déprimé actuellement) ; b) le taux d’intérêt appliqué aux constructeurs chinois devrait refléter les notations de crédit internationales ; c) la subvention aux producteurs chinois pour les véhicules électriques devrait être définitivement supprimée et non remplacée au niveau national ou provincial ; et d) l’utilisation des terres serait autorisée à un prix du marché établi dans chaque province. La conclusion d’un tel accord nécessiterait probablement un examen critique des propres régimes de subventions de l’UE.
et si et dans quelle mesure elles faussent les échanges.
Une autre approche préférable serait d’imposer un droit de sauvegarde temporaire compatible avec les règles de l’OMC sur toutes les importations de véhicules électriques de l’UE (et pas seulement les importations chinoises), mais seulement lorsque et s’il devient évident que les importations de véhicules électriques sont suffisamment importantes et augmentent suffisamment rapidement pour mettre en danger la viabilité globale des constructeurs européens (Dadush, 2024). Nous pensons que ce n’est pas le cas à l’heure actuelle.
