L’UE a besoin de données pétrolières transparentes et d’une coordination renforcée

L’Union européenne discute d’un embargo progressif sur toutes les importations de pétrole brut et de produits pétroliers russes (ci-après pétrole). Cela affectera 30 % des importations de pétrole brut de l’UE et 15 % des importations de produits pétroliers, constituant un choc systémique et asymétrique. Pour l’UE dans son ensemble, la situation peut être gérable en remplaçant le pétrole russe et en limitant le choc à court terme en réduisant la demande et en utilisant des réserves d’urgence. Mais en y regardant de plus près, un certain nombre d’autres défis devront être relevés pour minimiser les perturbations. Le meilleur moyen d’y parvenir consiste à élargir le groupe de coordination pétrolier existant de l’UE.

Le secteur pétrolier est composé de chaînes de valeur complexes qui nécessiteront une coordination intra-UE étroite pour se détourner des importations russes (graphique 1, ci-dessous), tandis qu’une compensation pour les pays de l’UE les plus dépendants du pétrole russe pourrait être nécessaire pour accroître l’acceptabilité politique de une interdiction.

L’importance stratégique des infrastructures pétrolières est illustrée par la propriété par l’OTAN d’une grande partie des oléoducs d’Europe occidentale, qui sont loués à des opérateurs privés. En revanche, les infrastructures pétrolières en Europe orientale appartiennent en grande partie à des sociétés pétrolières européennes privées ou publiques, certaines raffineries appartenant à des sociétés pétrolières russes (par exemple, les raffineries de Rosneft en Allemagne et la raffinerie de Lukoil en Bulgarie), ce qui montre la fragmentation du secteur pétrolier dans les pays les plus vulnérables à un choc des approvisionnements pétroliers russes.

À l’échelle mondiale, l’Agence internationale de l’énergie (AIE), créée en réponse de l’Organisation de coopération et de développement économiques à la crise pétrolière de 1973, remplit de nombreuses fonctions de sécurité pétrolière (par exemple, coordonner la libération des stocks). L’AIE est bien connue pour ses dispositions d’urgence, mais celles-ci restent largement spécifiques à chaque pays et se concentrent sur l’utilisation des stocks d’urgence et la réduction de la demande, et ne tiennent pas compte des questions logistiques à l’échelle de l’UE. Des solutions efficaces nécessitent une coordination étroite entre les acteurs du marché et les décideurs politiques à travers et au sein des régions européennes. Cela permettrait aux pays de surmonter des problèmes techniques, commerciaux et politiques complexes plus facilement que des approches purement nationales. Une impulsion politique visant à élargir le groupe de coordination pétrolier existant de l’UE devrait se concentrer sur : a) la fourniture de données plus transparentes et b) la facilitation de la coordination dans l’ensemble de l’UE.

Un manque de données transparentes

Le secteur pétrolier européen est largement non réglementé si l’on considère la publication de données publiques transparentes. Les opérateurs disposent de données détaillées (et parfois même vérifiées publiquement) sur l’utilisation des infrastructures pétrolières. Les fournisseurs d’informations privés extrapolent souvent des estimations en temps réel très précises, par exemple à partir d’images satellites, et les mettent à la disposition des clients payants. Cependant, une grande partie des informations sur les flux, les stocks et les opérations de raffinage sont privées et ne sont pas partagées au-delà des frontières de manière structurée et opportune, même entre les administrations publiques. Le caractère privé des contrats entre les différentes entreprises de la chaîne de valeur du secteur pétrolier est souvent invoqué pour le justifier.

Mais pour le gaz naturel, les débits des gazoducs et les données de stockage sont mis à la disposition du public presque en temps réel. Des efforts similaires sont faits pour l’électricité, mais pas pour les données sur les importations de pétrole, le transport, le raffinage ou le stockage. Il n’y a pas de règles de réservation de capacité transparentes et uniformes, les données sur les capacités réservées ou les flux réels de pétrole brut vers et/ou dans l’UE ne sont pas publiées en temps opportun (les douanes fournissent des données de flux agrégées quelques mois plus tard) sur une plate-forme unique et cohérente.

Les membres de l’AIE sont tenus de détenir des stocks de pétrole d’urgence. Ces exigences sont complétées par la directive européenne sur les stocks de pétrole 2019/119/CE qui de facto aligne le droit de l’UE, même dans les pays de l’UE qui ne sont pas membres de l’AIE[1], avec le système IEA. Cependant, les données disponibles sur les volumes agrégés de pétrole stockés sont publiées avec un retard de deux mois. La structure du stockage pétrolier est complexe car les stocks d’urgence et commerciaux sont détenus à la fois par des organismes publics et industriels (agences de réserve, réserves stratégiques, sociétés privées disposant d’installations/stocks de stockage), et il n’y a pas d’obligation réglementaire de rendre compte des données actuelles. La capacité de l’UE à atténuer les ruptures d’approvisionnement par des prélèvements coordonnés sur ces stocks est mal comprise – l’Allemagne, par exemple, dispose de stocks de diesel routier équivalant à plus de 15 mois d’importations de diesel russe (ou 5 mois d’importations totales).

L’analyse de la vulnérabilité des raffineries de pétrole de l’UE et du marché des produits pétroliers à une perturbation soudaine des importations russes fait également défaut, contrairement aux marchés du gaz où l’ENTSOG rapporte une simulation semestrielle sur la rupture des approvisionnements. La capacité des raffineurs de l’UE à accepter d’autres types de brut et à ajuster la production des raffineries pour répondre aux besoins des clients européens (par exemple, augmenter la production de diesel) n’est pas claire.

Il y a peu de coordination entre les pays et les raffineries en ce qui concerne les réponses d’urgence nationales appliquées avant le déclenchement de l’urgence de l’AIE. Une perturbation des approvisionnements russes pourrait être en partie atténuée en réduisant la production des raffineries exposées et en augmentant la production de celles qui sont mieux connectées à l’approvisionnement mondial. Cependant, les informations sur la capacité physique et économique de réorienter les produits pétroliers vers différents marchés font défaut. Même les cartes détaillées du réseau d’oléoducs sont difficiles à obtenir, contrairement au gaz naturel.

L’UE doit immédiatement mettre en place une réduction coordonnée de la demande pour en atténuer l’impact. L’alternative est des prix plus élevés et une destruction forcée de la demande dans d’autres pays (principalement en développement) dont l’UE reprendra les approvisionnements. Là encore, l’UE manque de données actualisées sur la demande de pétrole par secteur, qui seront utiles pour évaluer l’efficacité des politiques publiques.

Un manque de transparence sur les importations russes

Il manque des informations à jour sur les importations de pétrole russe. La majorité des importations de pétrole de l’UE se font par voie maritime, mais certains approvisionnements russes passent par l’oléoduc Druzhba. Ces flux, d’environ 750 mb/j (des sources suggèrent 660 mb/j en mars 2022) ou environ 20 % du commerce UE-Russie, ne sont pas accessibles au public.

L’observation du mouvement des pétroliers est une approximation imparfaite du commerce maritime de brut, mais elle est complexe et en retard sur les plateformes payantes. De plus, dans un contexte d’hostilités en cours, le suivi des exportations russes par bateau deviendra de plus en plus difficile à mesure que les barils se déplacent « hors ligne », les négociants déployant des tactiques telles que les transferts de navire à navire, le mélange de brut de l’Oural avec des types alternatifs ou le stockage de brut russe pour être vendus à l’avenir une fois les tensions apaisées ou les détails sur la véritable propriété des barils sont perdus. Bruegel s’efforce de suivre ces flux, comme le montre la figure 2 tirée du suivi des importations de pétrole russe de Bruegel.

Ce qui est necessaire?

Une impulsion politique pour habiliter le « groupe de coordination pétrolier » existant de l’UE, clarifier et élargir ses responsabilités et la portée de ses activités, augmenter la fréquence de ses réunions pour des consultations régulières avec l’industrie et la coordination avec l’AIE, et améliorer le partage d’informations. Il ne peut y avoir plus de coordination sans une meilleure disponibilité des données. Un secrétariat permanent du groupe de coordination pétrolier pourrait être responsable de la collecte et de la diffusion des données nécessaires, ainsi que de la planification et de la coordination des actions visant à remplacer le pétrole russe.

La nature régionale de nombreux défis liés à la sécurité de l’approvisionnement en pétrole signifie que des sous-groupes régionaux liés aux principaux corridors d’approvisionnement de l’UE pourraient être envisagés. Par exemple, un problème d’approvisionnement via Druzhba affecte non pas un mais plusieurs pays. Les raffineries situées sur l’oléoduc seraient obligées d’ajuster rapidement leurs opérations, en utilisant les stocks de pétrole stockés et en réacheminant les futurs approvisionnements depuis les ports. Le gouvernement allemand a eu des discussions avec le gouvernement polonais sur l’utilisation du port de Gdansk pour alimenter sa raffinerie de Schwedt – ces discussions bilatérales bénéficieraient au moins d’un apport régional. Une discussion similaire devrait avoir lieu sur l’approvisionnement des raffineries en Hongrie et en Slovaquie via le pipeline Adria, les voies d’approvisionnement alternatives pour la Tchéquie ou l’approvisionnement en produits pétroliers finis au cas où les raffineries des trois pays devraient être ralenties. Ce caractère régional devrait être élargi pour impliquer la Communauté de l’énergie.

Les tâches concrètes d’un groupe de coordination pétrolier habilité pourraient impliquer (1) la collecte de données transparentes et (2) la mise en place d’une coordination régionale.

Données transparentes

• Collecte et surveillance des données sur les flux de pétrole russe via Druzhba, ainsi que sur les importations de pétrole brut et de produits pétroliers par bateau ;
• Collecter des données sur les capacités et les options de transport du pétrole et des produits pétroliers au sein de l’UE, entre les différentes régions de l’UE, y compris cartographier les goulots d’étranglement et rechercher des solutions ;
• Collecte et suivi des données sur le niveau agrégé actuel de pétrole brut et de produits pétroliers stockés dans chaque pays.

Coordination et planning

• Développer une stratégie de l’UE sous la direction de la Commission européenne pour le remplacement du pétrole russe indiquant où, quand et à quel prix l’Europe peut trouver des approvisionnements, et comment elle peut les transporter et les distribuer en interne – cette stratégie ne constituerait pas un plan que les entreprises privées doivent suivre – mais une référence publique à laquelle l’action privée peut être comparée ;
• Échanger des informations sur les risques et autres problèmes liés à la sécurité de l’approvisionnement au niveau du marché national, régional et de l’UE, et effectuer des tests de résistance du système pétrolier ;
• Faciliter la coopération et la coordination entre les États, les représentants des opérateurs et éventuellement des raffineries/entreprises et les représentants de la Commission européenne, d’autres institutions de l’UE et de la Communauté de l’énergie. Cela comprendrait le partage d’informations entre les membres de l’UE sur leurs plans d’action nationaux contre la crise pétrolière appliqués avant de déclencher une intervention d’urgence de l’AIE ;
• Élaboration de plans conjoints de prévention et d’urgence en cas de rupture d’approvisionnement, cohérents et complémentaires avec la législation nationale en vigueur sur les interventions d’urgence en cas d’urgence pétrolière mandatée par l’AIE ; permettre la coopération entre les différents acteurs du marché pétrolier ;
• Élaborer des principes et des modalités pour le soutien et la fourniture de pétrole et de carburants de l’UE et des pays voisins à l’Ukraine (et éventuellement à d’autres pays de la Communauté de l’énergie tels que la Serbie)
• Évaluer l’impact des risques éventuels et/ou des actions prévues de l’UE sur les marchés internationaux du pétrole, l’énergie et les prix alimentaires à l’échelle mondiale.

Le groupe de coordination pétrolier habilité peut s’appuyer sur l’expérience du groupe de coordination du gaz de l’UE et sur la planification de la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Il pourrait également s’appuyer sur des initiatives déjà prises pour coordonner les actions sur les marchés pétroliers, telles que la coopération entre la Commission européenne et l’AIE ou les activités de la Communauté de l’énergie coordonnant le soutien à l’Ukraine dans le secteur de l’énergie.

En temps normal, le comportement de recherche de profit des entreprises concurrentes est suffisant pour assurer une adéquation efficace entre l’offre et la demande sur les marchés pétroliers européens. Mais le pétrole est d’une importance stratégique nationale et sera toujours au service de la politique en temps de crise. Concevoir un embargo sur le pétrole russe nécessite donc une coordination publique et des engagements politiques pour que les marchés fonctionnent. Cela se voit très clairement dans les mesures extraordinaires nécessaires pour fermer des marchés géographiques fragmentés et assurer l’approvisionnement des pays les plus vulnérables.

Citation recommandée :

Łoskot-Strachota, A., McWilliams, B. et G. Zachmann (2022) « L’UE a besoin de données pétrolières transparentes et d’une coordination renforcée », Bruegel Blog16 mai