Le fardeau de la vulnérabilité des petits États
Les petits États sont particulièrement exposés aux impacts financiers des chocs, allant des catastrophes naturelles à la pandémie de COVID-19 en cours et aux événements d’origine humaine tels que la guerre en Ukraine. Les chocs affectent de manière disproportionnée et récurrente les petits États en raison de leurs particularités. Ils ont de petites populations et des bases économiques combinées à des économies géographiquement concentrées, ce qui les rend particulièrement vulnérables aux chocs. Ils ont tendance à être géographiquement isolés, ce qui complique la mobilisation des ressources pour répondre aux chocs. De plus, leurs trajectoires de croissance ont tendance à s’appuyer sur peu de secteurs (non diversifiés) ou sur de grands pays voisins. Ces dynamiques soulignent l’importance centrale du renforcement de la résilience financière dans les petits États lorsqu’il s’agit de favoriser le développement et la réduction de la pauvreté.
Eswatini, un pays enclavé d’Afrique du Sud, reflète ces défis en Afrique. De plus en plus, comme de nombreux autres petits États dans le monde, Eswatini a du mal à gérer les impacts des chocs cumulatifs qui font grimper l’inflation, drainent le budget et le compte courant, entravent la croissance du PIB et augmentent la dette et les déficits budgétaires. Pour faire un retour dégrisant dans le temps (Figure 1) : dans 2015/16, une sécheresse due à El Niño a conduit un tiers de la population à faire face à une grave insécurité alimentaire, a coûté au gouvernement 19 % de ses dépenses annuelles (l’équivalent de 7 % du PIB) et a fait grimper l’inflation à 7,8 %. Dans 2018/19, la sécheresse a continué de sévir dans la région de l’Afrique australe, en particulier en Afrique du Sud, ce qui a entraîné des droits de douane dans l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) dont dépend le gouvernement d’eSwatini (GoeS) pour ses revenus, forçant le GoeS à contracter une dette supplémentaire. Dans 2020, la pandémie mondiale de COVID-19 a frappé, contre laquelle le GoeS a mobilisé un important programme de réponse, estimé à 67 millions de dollars, soit 1,5 % de son PIB. Aujourd’hui dans 2022, alors que la guerre en Ukraine se poursuit, Eswatini fait face à des pressions sur le compte courant, les réserves, la fiscalité et l’inflation. Chacun de ces chocs combinés épuise les ressources budgétaires et détourne le temps et l’attention des fonctionnaires de la prestation de services vers la réponse à la crise. Pour pousser le taux de pauvreté plus bas que là où il se situe obstinément à 28 %, le renforcement de la résilience financière doit devenir une priorité. Et c’est le cas.
Figure 1. Impact répété des chocs cumulatifs en Eswatini
Sources : Auteurs.
Les vents du changement résilient financièrement
Sortant de la sécheresse d’El Nino, le GoeS a décidé qu’il était temps de changer. En mars 2020, le GoeS a demandé l’aide de la Banque mondiale pour réaliser un diagnostic du financement des risques de catastrophe. Le diagnostic a évalué l’impact financier des chocs en Eswatini, la structure juridique et réglementaire existante pour la gestion et la réponse aux risques de catastrophe, et l’approche de financement pour la réponse aux catastrophes. La Banque mondiale a mobilisé une équipe et mobilisé les ressources du programme de protection contre les catastrophes. Le moment était (malheureusement) parfait – lorsque le diagnostic a commencé, le COVID-19 a frappé la région Afrique et l’équipe a observé la capacité du GoeS à financer la réponse aux chocs en temps réel.
Les données découvertes ont confirmé que, comme d’autres petits États, Eswatini est confronté à des difficultés pour financer la réponse aux catastrophes. Particulièrement important en Eswatini, les chocs dévorent l’espace budgétaire (limité), un problème particulièrement aigu pour la sécheresse. La sécheresse en Eswatini signifie invariablement la sécheresse en Afrique du Sud, dont l’expérience a montré qu’elle réduisait les revenus de la SACU. Comme les revenus de la SACU représentent près de la moitié des revenus du GoeS, les sécheresses augmentent les dépenses et réduire les recettes, les ingrédients d’une crise budgétaire. Ce fut le cas en 2016 lorsque cette dynamique a conduit le GoeS à augmenter la dette par rapport au PIB de 13,9 % en 2014 à 24,9 % en 2016. En outre, bien que la monnaie d’Eswatini soit indexée sur le rand sud-africain, la forte inflation déclenchée par la hausse des prix alimentaires Banque centrale d’Eswatini pour augmenter le taux directeur au-dessus du taux directeur de la Banque de réserve sud-africaine en janvier 2017, augmentant la vulnérabilité de l’ancrage de la monnaie. La pandémie de COVID-19 a de nouveau entraîné une forte augmentation de la dette à 43 % du PIB en 2021, contre 33,9 % en 2018.
Exposition aux chocs en raison du manque d’instruments de financement
En plus de cette exposition budgétaire aiguë aux chocs, le GoeS ne dispose actuellement d’aucun instrument de financement en place pour financer la réponse aux chocs et s’appuie plutôt entièrement sur les réaffectations budgétaires et les emprunts ex post – un déficit de financement complet. Le manque de capacité de financement pour répondre aux chocs a été mis à nu pendant la crise du COVID-19 lorsque le GoeS a dû rapidement rechercher des financements auprès de sources externes pour répondre. Pour quantifier les avantages financiers indicatifs de l’élaboration d’une approche plus complète de stratification des risques pour financer la réponse aux chocs, dans le cadre du diagnostic, l’équipe de la Banque mondiale a mené un exercice de simulation statistique de Monte Carlo. Deux stratégies de financement ont été comparées (Figure 2) :
- Stratégie de fond. En effet, le statu quo où le GoeS s’appuierait initialement sur 25 millions de dollars de réaffectation budgétaire ex post d’urgence pour financer la réponse aux chocs, et pour les chocs plus coûteux, il était supposé qu’ils s’appuieraient sur des emprunts souverains ex post.
- Stratégie B Ici, une stratégie internationale de stratification des risques basée sur les meilleures pratiques a été modélisée, composée de trois instruments : un fonds de réserve, une ligne de crédit pour éventualités et un produit de transfert d’assurance souveraine. Dans le cadre de cette stratégie, le fonds de réserve serait d’abord utilisé pour financer la réponse aux chocs mineurs. Pour des chocs plus graves, le fonds de réserve serait épuisé et le GoeS pourrait puiser dans une ligne de crédit conditionnelle. Enfin, pour les chocs extrêmes où la ligne de crédit contingente est également épuisée, les versements d’un produit d’assurance souverain financeraient les efforts de réponse. Cette approche consistant à combiner plusieurs instruments est appelée stratification des risques et s’est avérée être le moyen le plus efficace pour les gouvernements de financer la réponse aux chocs.
Les résultats ont démontré les économies de coûts importantes que les petits États comme Eswatini peuvent tirer d’une stratégie de stratification des risques : 2 à 6 millions de dollars pour des événements fréquents (c’est-à-dire des événements de 1 tous les 5 ans à 1 tous les 10 ans) et jusqu’à 26 millions de dollars pour les événements les plus graves. Cette analyse était bien sûr indicative et des travaux techniques supplémentaires seraient nécessaires pour justifier l’adoption d’instruments de financement des risques. Cependant, il fournit un point de données important pour les petits États de la région Afrique concernant les avantages de l’adoption de stratégies de financement globales de stratification des risques.
Figure 2. Stratégie de stratification des risques proposée pour Eswatini
Source : Banque mondiale, 2022 – Diagnostic du financement des risques de catastrophe en Eswatini.
Leçons pour les petits États
Alors, quelles leçons pouvons-nous tirer du cas d’Eswatini pour renforcer la résilience dans les petits États ? Immédiatement trois me viennent à l’esprit. Premièrement, les petits États doivent prendre au sérieux l’amélioration de leur résilience financière – les chocs combinés continueront de se manifester et sans une action ciblée dans cet espace, les petits États se retrouveront dans un cycle perpétuel de réponses brouillées et maniaques aux chocs. Deuxièmement, l’adoption d’une stratégie nationale de financement des risques de catastrophe est essentielle pour forcer la priorisation des ressources budgétaires rares en réponse aux chocs. Actuellement, Eswatini ne dispose pas d’une telle stratégie (bien qu’ils soient en train d’en développer une) et donc, lorsqu’un choc se produit, plusieurs parties prenantes plaident pour que leur secteur soit prioritaire pour les ressources fiscales, ce qui signifie invariablement qu’aucun secteur n’est prioritaire. Enfin, le développement de stratégies robustes de stratification des risques peut générer des gains financiers importants pour les petits États lors du financement des interventions en cas de catastrophe. De multiples instruments financiers peuvent garantir que le gouvernement dispose de liquidités suffisantes pour mobiliser une réponse rapide et éviter ainsi le sort que peuvent subir les petits États lorsqu’ils sont touchés par des chocs (inflation, augmentation des déficits, réduction de la croissance économique).
