Les lois et règlements doivent être appliqués pour avoir un sens pratique. Un moyen non conventionnel mais essentiel d’assurer l’exécution consiste à responsabiliser les particuliers plutôt que les procureurs. Tout au long de l’histoire du pays, le Congrès a permis aux individus qui découvrent une faute de partager le produit d’un verdict ou d’un règlement même lorsque l’individu n’a pas été directement blessé par l’accusé. La plus connue de ces lois, que les avocats appellent des lois « qui tam », est la loi fédérale sur les fausses réclamations, qui a été promulguée pour la première fois pendant la guerre civile pour lutter contre la fraude commise par des sous-traitants corrompus de la défense fournissant des armes et du matériel de mauvaise qualité à l’Union. Armée. Dans sa forme actuelle, le False Claims Act permet aux parties privées non seulement d’intenter des poursuites au nom du gouvernement contre ceux qui ont fraudé le gouvernement américain, mais aussi de recevoir une partie du recouvrement du gouvernement dans l’affaire si toutes les exigences de la loi ont été remplies. .
Ces dernières années, et parfois en réponse à des fraudes comme la débâcle de Madoff, le Congrès a autorisé ou obligé les agences à adopter des programmes de dénonciation. Le Congrès a autorisé la Securities and Exchange Commission, l’Internal Revenue Service, la Commodity Futures Trading Commission et le Financial Crimes Enforcement Network du Département du Trésor à créer des programmes de dénonciation. Le programme de la Securities and Exchange Commission, par exemple, est en place depuis plus d’une décennie, avec des mesures d’exécution des dénonciations résultant en des milliards de dollars de sanctions financières récupérées et des dénonciateurs recevant plus d’un milliard de dollars en récompenses. De manière critique, contrairement à la False Claims Act, les programmes des agences n’impliquent généralement pas que des particuliers intentent eux-mêmes des poursuites. Un lanceur d’alerte dans ces programmes fournit plutôt des informations à utiliser par l’agence elle-même dans une action coercitive.
Compte tenu du succès retentissant des dénonciateurs aidant le gouvernement fédéral à détecter les fautes, nous proposons que le Congrès applique le modèle plus largement en autorisant ou en exigeant davantage de programmes de dénonciation dans davantage d’agences fédérales. Ci-dessous, nous comparons brièvement les caractéristiques de la False Claims Act avec des programmes de dénonciation plus récents. Nous discutons ensuite de certaines conditions législatives ou réglementaires générales, telles qu’un dispositif d’exécution avec la possibilité d’obtenir des sanctions pécuniaires, où un programme de dénonciation peut compléter le dispositif d’exécution existant d’une agence. Nous fournissons des exemples spécifiques d’agences qui pourraient bénéficier d’un programme de dénonciation, et nous discutons des façons dont le Congrès pourrait étendre la capacité des agences à établir des programmes de dénonciation dans l’ensemble du gouvernement fédéral.
Aide privée, pas partenariat
En vertu du False Claims Act, une partie privée peut déposer une plainte au nom des États-Unis. Le ministère de la Justice a plusieurs options une fois qu’un plaignant a déposé une plainte : intervenir et prendre en charge l’affaire ; refuser d’intervenir et laisser le demandeur, appelé « relator », continuer à poursuivre l’action ; ou déplacer pour rejeter la plainte.
Il y a eu un changement récent, subtil et sous-théorisé dans la façon dont les nouveaux programmes de dénonciation ont été structurés au cours des dernières années. Plusieurs programmes récents de dénonciation diffèrent par leur nature de la False Claims Act, car ils n’impliquent pas qu’un plaignant privé dépose une plainte au nom du gouvernement fédéral ou de l’un de ses organismes. Au lieu de cela, le lanceur d’alerte fournit un pourboire à l’agence gouvernementale, et ce n’est que si l’agence obtient avec succès une sanction pécuniaire sur la base des informations que le lanceur d’alerte peut avoir le droit d’obtenir de l’argent mesuré au moins en partie par le montant des sanctions obtenues.
Nous n’avons pas découvert de raison précise pour laquelle ce changement s’est produit. Peut-être que le Congrès a refusé de traiter les dénonciateurs comme des relateurs parce que certains membres du Congrès sont d’accord avec les critiques de la False Claims Act selon lesquelles les litiges au nom des États-Unis ne devraient être intentés que par les États-Unis pour garantir que toute action sert les intérêts de l’exécutif. Ou peut-être le Congrès a-t-il conclu que les agences dotées de pouvoirs d’application spécifiques du Congrès doivent être responsables et contrôler la direction de tous les aspects de leurs programmes d’application. Cela peut être particulièrement vrai dans des domaines politiques complexes tels que le droit fiscal. Il est également possible que le Congrès ait décidé de structurer les programmes de dénonciation des agences différemment des statuts du procureur général privé – comme celui que l’on trouve dans la Clean Water Act – parce qu’il était d’accord avec l’argument selon lequel ces statuts accordent trop de pouvoir aux parties privées plutôt que de placer le contrôle de l’appareil d’exécution d’une agence avec l’agence elle-même. Indépendamment du Congrès intention, le résultat de ce congrès conception en termes pratiques, c’est qu’un lanceur d’alerte dans un programme offrant des récompenses basées sur des actions gouvernementales réussies joue un rôle plus en coulisses par rapport à un relateur qui porte effectivement plainte en vertu de la loi sur les fausses déclarations, alors qu’en même temps l’agence tient les rênes au moment de décider des mesures d’exécution à entreprendre.
Futurs programmes de dénonciation des agences
Historiquement, les programmes de dénonciation se sont généralement concentrés sur des actions impliquant une fraude contre le gouvernement. Mais il n’y a aucune raison pour qu’il en soit ainsi. Ces programmes peuvent être établis dans diverses circonstances. En effet, le Congrès pourrait autoriser tout agence fédérale qui a la capacité d’obtenir des sanctions pécuniaires contre les défendeurs qui violent des lois ou des règlements pour compléter son programme d’application par un programme de dénonciation. Par exemple, l’Environmental Protection Agency administre des programmes d’application qui peuvent entraîner des sanctions pécuniaires pour les défendeurs. D’autres agences telles que le ministère de l’Agriculture et le ministère du Travail peuvent également imposer des sanctions. De même, la Consumer Product Safety Commission, la Federal Communications Commission, la Federal Energy Regulatory Commission, la Federal Maritime Commission et la National Indian Gaming Commission ont toutes des dispositions permettant à l’agence d’imposer des sanctions pécuniaires. Pourtant, aucune de ces agences fédérales n’a de programme de dénonciation consacré à récompenser ceux qui fournissent une aide utile aux programmes d’application de la loi de l’agence.
L’absence de programmes de dénonciation généralisés doit être juxtaposée aux avantages considérables de ces programmes. Ces programmes fonctionnent comme des multiplicateurs de force qui permettent aux agences disposant de ressources limitées en matière d’enquête et de contentieux de détecter davantage de violations de la réglementation. Les dénonciations permettent de découvrir une faute qui n’aurait pas été détectée. Les dénonciateurs peuvent fournir de meilleures informations sur les malversations qui pourraient déjà avoir été sur le radar d’une agence, mais pas de manière détaillée. Et le potentiel d’une action de dénonciation peut minimiser les fautes en premier lieu, en particulier lorsque les activités illégales sont difficiles à détecter par le gouvernement mais pas par un initié de l’entreprise. Les agences peuvent également minimiser les ramifications négatives pour les dénonciateurs d’initiés en promulguant des réglementations qui offrent des protections contre les représailles. En bref, un programme de dénonciation bien structuré peut améliorer le programme d’application d’une agence pour permettre à l’agence de mettre en œuvre plus pleinement les lois d’application qu’elle administre.
Dans le contexte de ces avantages, nous pensons que le Congrès devrait autoriser davantage de programmes de dénonciation de l’une des deux manières suivantes :
- Une approche individuelle : Conformément à la pratique antérieure, le Congrès pourrait adopter une approche ciblée et promulguer des lois autorisant ou obligeant les agences individuelles à établir un programme.
- Une approche catégorielle : Le Congrès pourrait promulguer une loi unique et générale « d’autorisation de dénonciation des agences » permettant à toute agence ayant le pouvoir d’imposer des sanctions pécuniaires de promulguer des réglementations établissant un programme de dénonciation. Pour lever tout doute sur les agences qui seraient couvertes par une telle loi, le Congrès pourrait déclarer que son autorisation s’étend à toute agence requise par la Federal Civil Penalties Inflation Adjustment Act Improvements Act of 2015 pour ajuster annuellement pour l’inflation les sanctions pécuniaires civiles que l’agence peut imposer, dans la mesure où l’agence n’est pas déjà autorisée à établir un programme. Pour préserver la flexibilité, en outre, le Congrès pourrait préciser qu’il autorise simplement – plutôt que d’exiger – les agences couvertes à créer des programmes de dénonciation. L’agence elle-même peut alors décider si les avantages d’un programme de dénonciation l’emportent sur les coûts. Et contrairement à de nombreuses propositions politiques nécessitant une action du Congrès, ce type de loi d’autorisation de dénonciation peut être un bon candidat pour un soutien bipartite (y compris les sénateurs et les représentants hésitant à donner aux parties privées la possibilité de plaider au nom des intérêts du gouvernement).
Nous ne souhaitons pas minimiser les coûts pour les agences des programmes de dénonciation. Les coûts initiaux comprennent le temps et les ressources qui doivent être dépensés pour promulguer des règles pour établir un programme, bien qu’une agence puisse modeler ses règlements de programme sur d’autres programmes plus établis qui fonctionnent efficacement depuis des années. Un programme de dénonciation doit également être doté de personnel afin qu’une agence puisse évaluer les pourboires et traiter les demandes d’attribution. Si le Congrès accordait aux agences la possibilité de décider elles-mêmes de créer ou non un programme de dénonciation, chaque agence pourrait toutefois peser ces coûts et avantages avant de décider s’il y a lieu.
Nous ne souhaitons pas non plus ignorer les objections potentielles à notre proposition. Une objection potentielle est que des employés mécontents pourraient abuser des programmes de dénonciation pour fournir des informations inexactes à l’agence. La crainte d’une telle plainte de dénonciateur infondée peut réduire la confiance entre les employés et décourager le partage d’informations. Une autre objection pourrait être que les membres du public à la recherche d’argent rapide pourraient inonder une agence d’informations non pertinentes. Pour répondre à ces objections, un programme d’agence pourrait, comme de nombreux programmes le font actuellement, exiger que les demandeurs soumettent leurs informations sous peine de parjure. Et une agence pourrait promulguer une règle ciblant les lanceurs d’alerte en série qui ne fournissent pas d’informations utiles. Une loi d’autorisation de dénonciation d’agence bien conçue permettrait aux agences une flexibilité dans la conception de leurs propres programmes de dénonciation, et nous pensons que, dans la pratique, les agences seraient en mesure de minimiser efficacement ces dommages potentiels.
Bien que les programmes de dénonciation existent sous diverses formes depuis des siècles, ils ont été une ressource sous-utilisée pour dépister les fautes et récompenser les personnes qui fournissent une aide significative aux programmes d’application du gouvernement. Nous nous sommes concentrés sur les agences fédérales en tant que domaine de croissance potentiel, mais les mêmes principes s’appliquent également aux agences d’État. En général, chaque fois qu’une agence a la capacité d’imposer des sanctions pécuniaires en cas d’inconduite, un programme de dénonciation a le potentiel d’apporter une valeur incroyable en tant que complément à l’application des lois qu’elle administre.
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